五年看上海｜一辆立法直通车，如何满载民意直达全国人大

【编者按】

上海市第十二次党代会召开在即，一座城市站上新的历史节点。

作为党的诞生地和改革开放前沿阵地，五年来，上海深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神和对上海工作的重要指示要求，以排头兵的姿态和先行者的担当，加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。

百年变局和世纪疫情交织叠加，上海迎难而上，破釜沉舟，背水一战。随着大上海保卫战取得重大阶段性成果，上海将继续毫不动摇坚持“动态清零”总方针，积极探索超大城市常态化防控新机制，加快推动经济社会发展回归正常轨道。

团结一致向前看，重整行装再出发。6月10日起，澎湃新闻推出“五年看上海”系列报道，全面回顾五年来的奋斗历程。上海韧性不减，以更加昂扬的姿态阔步向前。

6月9日，在虹桥街道古北市民中心，吴新慧和同事正在开会。澎湃新闻记者 张呈君 图

如果不是在虹桥街道基层立法联系点担任信息员，吴新慧怎么也想不到，身边的爷叔、阿姨乃至学生提出的意见也能推动法律条文的确立。

2015年7月，上海市长宁区虹桥街道成为全国人大常委会法工委在全国设立的第一批4个基层立法联系点之一，上海康明律师事务所律师吴新慧是这个基层立法联系点首批信息员。

从早期的《反家庭暴力法》，到前两年的《民法典》《未成年人保护法》，再到2021年以来的《反电信网络诈骗法（草案）》《公司法（修订草案）》等立法草案征询意见，吴新慧看着老百姓提出的一条条建议被最高立法机关讨论、审议，以及纳入法律条文。

这几年来，搭乘“立法直通车”的市民越来越多，基层的声音被原汁原味地传递到全国人大。虹桥街道基层立法联系点成立至今，已完成67部法律草案的意见征询工作，征询覆盖万余人次，提出建议1363条，其中101条被全国人大采纳。

小小基层立法联系点，背后折射的是“全过程民主”开门立法、广纳民意的大气象。

2019年11月2日，习近平总书记考察上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点时，首次提出“人民民主是一种全过程的民主”。2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上再次强调“发展全过程人民民主”。

上海，作为习近平总书记关于全过程人民民主重要论述的首次提出地，正在把全过程人民民主融入城市发展的全过程，融入人民城市建设的各方面，努力打造全过程人民民主的最佳实践地。

古北市民中心，虹桥街道基层立法联系点常用的活动场所 澎湃新闻记者 张呈君 图

普通百姓推动法条确立

“很兴奋，特别有成就感。”

虽然一晃已六七年，回想起第一条意见被全国人大采纳、写入法条，吴新慧还是能感受到当初那份夹杂着新奇的喜悦心情。

古北市民中心，吴新慧正在开会。澎湃新闻记者 张呈君 图

2015年9月，虹桥街道基层立法联系点第一次收到全国人大发来的立法草案征询意见通知，关于《反家庭暴力法》草案，这部法律草案当时进入最后的审议阶段。

彼时，基层立法联系点还是个新生事物，吴新慧坦言，具体要做什么、怎么做，都还处于摸索的阶段。他们头几次调研时听到有人说，这只是一个形式，不会真正产生作用。

虽然被泼冷水，吴新慧和同事们还是很认真，走访调研、召开座谈会，广泛收集民情民意。吴新慧说，《反家庭暴力法》涉及的问题广，跟民生也贴近，稍作解读宣传，市民的反应很热烈。他们召开了四场座谈会，邀请社区居民、居委干部、律师、检察官、法官等不同领域的人士讨论草案的每一款条文，各抒己见。

一个老人的情况触动了吴新慧。当时她了解到，有个90几岁的老人家瘫痪在床，他的一名亲属受托照顾他，作为酬劳，老人的子女付钱给这个亲属。不过由于种种原因，这名亲属非但没有尽到义务，反而经常对老人打骂施暴。由于尚未构成虐待罪，老人很难维权。

吴新慧进一步调研发现，弱势的老年人是一个很大的群体，在家庭中的权益亟待保护。于是她提出立法意见：将老年人纳入反家暴法保护的主体范围。

她没想到，这条建议最终得到了采纳。《反家庭暴力法》第五条第三款规定：“未成年人、老年人、残疾人、孕期和哺乳期的妇女、重病患者遭受家庭暴力的，应当给予特殊保护。”

吴新慧为此非常高兴，不单因为自己的意见被采纳，更重要的是，她知道每一条意见背后都承载着一个真实而具体的群体的权益。

后来她接触到更多法律草案，征询、讨论以及被采纳的意见也更多。吴新慧开始明白，很多人认为立法离普通人很远，而通过基层立法联系点，看似“高大上”的立法工作其实一点也不“神秘”，每个普通老百姓的意见都可能推动法条的确立。

“让立法更体现民意，让法治更得民心。”吴新慧总结自己对基层立法联系点的认识。

古北市民中心，陈列着虹桥街道基层立法联系点参与征询的众多法律草案。澎湃新闻记者 张呈君 图

参与主体由被动变主动

这几年来，基层立法联系点不断拓展和完善，成为发展全过程人民民主的生动实践。吴新慧以一个“全”字概括——这是全链条、全方位、全覆盖的民主。

一个最直观的体现，基层立法联系点在开展立法意见征询时，相关主体一个都不能少，还特别聚焦特殊人群，比如学生、独居高龄老人、残疾人等。

在虹桥街道古北市民中心，陈列着一封全国人大常委会法工委写给华东政法大学附属中学的感谢信。

2020年7月，《未成年人保护法（修订草案）》向社会征求意见，华政附中的学生设计了网上意见征询调查问卷，面向全体师生和家长调研，收集意见建议。通过虹桥街道基层立法联系点，他们所提的部分意见建议被采纳。

其中包括初中生李骏豪的一条意见。当时，未保法草案第一百一十六条规定，公安机关发现未成年人的监护人对未成年人实施家庭暴力等行为的，应当予以训诫、责令其缴纳保证金并接受家庭教育指导。

李骏豪提出，每个未成年人家庭经济条件不一样，保证金处罚会使困难家庭雪上加霜。他建议修改为，“对发生此类情况的监护人应当以教育为主”。他的这条建议得到全国人大法工委的采纳，还专门来函表扬。

2019年11月27日，全国人大常委会法工委在上海虹桥街道召开未成年人保护法（修订草案）和预防未成年人犯罪法（修订草案）意见征询会。澎湃新闻记者 李佳蔚

参与征询意见的吴新慧感觉到，最高立法机关和初中生之间的直接互动，极大鼓舞了青少年的积极性，此后更多学生参与到各类立法草案的学习、讨论中，正如其他群体一样，他们参与立法的态度从“被动”变为“主动”。

2022年1月，曹杨新村街道基层立法联系点走进学校，对上海市预防未成年人犯罪条例（草案）进行意见征询。受访者供图

同时，近年来基层立法联系点创新探索，不断丰富民主立法的实践。

虹桥街道基层立法联系点的意见征询范围，已从区域拓展到全市。2020以来，其先后与静安区江宁路街道（退役军人保护法草案）、徐汇区田林路街道（国防法修订草案）、嘉定工业园区（个人信息保护法草案）等上海市级立法点合作开展意见征询。

在反垄断法修订草案意见征询中，它实现了国家、直辖市、管委会、街道和数十家相关企业代表多级互动，让不同行业、不同级单位、不同群体之间的观点碰撞，从而使更大范围的人群参与到立法实践当中。

线上与线下相结合，座谈会、问卷调查、沙龙、电影配音、视频直播等，征询“金点子”的方式也变得丰富多样。

吴新慧说，通过事前广泛动员、深入普及相关法律知识，事中搭起平台、让基层意见充分汇集，事后及时反馈，基层立法联系点形成了民主决策全链条、全流程的闭环。

“这几年，越来越多的老百姓知道了基层立法联系点的存在，也更有意愿将自己的想法通过立法联系点去表达。”这是吴新慧一个很明显的感受。

让每一部法律都汇聚民意

除了虹桥街道基层立法联系点，这些年上海的立法“直通车”开通了更多“班次”。

2020年4月，上海市人大常委会基层立法联系点从原先的10家扩充到25家，实现16个区全覆盖，在“神经末梢”为制度供给增添力量。

许多立法联系点独具特色。在普陀区曹杨新村街道基层立法联系点，一块互动大屏幕上滚动显示多种信息，这块屏幕连着街道创设的“立法直通车”小程序，可以展示法律法规，实现线上立法征询，并收集居民通过微信小程序提出的建议。

很多时候，立法意见征询的过程成为解决民生诉求、服务当地发展的契机。

2020年12月，曹杨新村街道基层立法联系点对上海市非机动车安全管理条例（草案）进行意见意见征询。受访者供图

曹杨新村街道基层立法联系点联络员周阮文告诉记者，在非机动车安全管理条例草案意见征询过程中，非机动车“充电难”问题进一步凸显。执法者要求非机动车集中停放和充电，居民呼吁设立更多充电桩。

意见的“碰撞”，最终推动相关职能部门从源头上解决问题。曹杨新村街道推出“花坛充电桩”，在居民小区、临街花坛等位置加装充电桩，缓解了街头充电难题。这不仅方便了居民，保障了消防安全，还成为一道街边风景线。

“国字头”和“沪字头”的立法联系点时常业务联动。2022年1月，在《公司法（修订草案）》意见征询过程中，虹桥街道基层立法联系点走进海通证券基层立法联系点联合召开座谈会，上下联动、延伸触角，区域内法律资源和社会资源被充分调动，进一步放大民主立法的效益。

如今在上海，“民意直通车”的“毛细血管”已遍布角角落落，老百姓可以更方便地从立法前民意征询到立法后实施、评估，全过程地参与其中。

“立法机制一步一步地完善，上海建立了一个触角更广阔的立法体系，这是一个很大的变化。”吴新慧说，基层百姓与国家最高立法机关之间架起“连心桥”，彰显了人民民主的广泛性和真实性。

作为一名基层立法联系点的信息员，吴新慧觉得使命光荣。面向未来，她希望更多普通人参与到立法当中，让每一部法律法规都能够汇聚民意。

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